La Situation Des Organes Et Mécanismes Régionaux De Protection Des Droits Humains En Afrique

La coopération inexistante et les pressions politiques continuelles exercées par les États, d’une part, et des progrès minimes, voire une stagnation, dans l’exécution du mandat, d’autre part, sont les principaux éléments qui caractérisaient la situation des organes et mécanismes régionaux de protection des droits humains en Afrique entre le 1er juillet 2019 et le 30 juin 2020. Les activités menées et les résultats obtenus par les organes régionaux pendant cette période ont subi l’influence conjuguée de divers facteurs internes et externes, notamment les changements intervenus dans la composition du corps de spécialistes élus au sein des différents organes, les attaques politiques lancées par des États, les contraintes financières et les ressources limitées, ainsi que la pandémie de COVID-19.

Cette deuxième édition de La situation des organes et mécanismes régionaux de protection des droits humains en Afrique présente un examen et une analyse des travaux et des résultats des principaux organes régionaux de surveillance des traités relatifs aux droits humains en Afrique, à savoir la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP), le Comité africain d’experts sur les droits et le bien-être de l’enfant (CAEDBE) et la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples (CAfDHP). Ce rapport se fonde sur l’analyse de données et d’informations contenues dans des documents officiels et des rapports des organes susmentionnés, et sur un examen approfondi de divers documents publics, dont des communiqués de presse, des rapports de réunion ou de mission, des directives normatives, des décisions et des jugements. Par ailleurs, Amnesty International a recueilli des informations et des données complémentaires directement auprès des secrétariats des trois organes, dont les observations sont prises en compte dans le rapport.

L’une des principales constatations qui figurent dans ce rapport porte sur l’absence chronique de coopération des États africains avec les trois organes régionaux de protection des droits humains. Le manque de volonté politique se matérialisait en une indifférence et une hostilité non dissimulée. Cette attitude négative se manifestait de plusieurs manières, du non-respect des obligations de compte rendu concernant les traités relatifs aux droits humains jusqu’au refus de répondre à des appels urgents, de faciliter les visites dans les pays et d’appliquer les décisions. Seuls six États, soit 11 % des membres, étaient

• jour dans la présentation de leurs rapports périodiques, conformément à l’article 62 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (dénommée ci-après « la Charte africaine »). Environ la moitié des États membres (48 %) étaient en retard d’au moins trois rapports et une proportion encore plus grande d’États (64 %) n’avaient pas présenté de rapport initial au titre du Protocole de Maputo relatif aux droits des femmes. Néanmoins, un jalon important a été posé en janvier 2020, lorsque le Cameroun a présenté son rapport initial à la CADHP en vertu de l’article 14(4) de la Convention de Kampala sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique, devenant ainsi le premier et le seul État partie à l’avoir fait.

Pour ce qui était de répondre à des demandes urgentes et d’autoriser des visites des organes de protection des droits humains dans les pays, la situation était encore plus déplorable. En effet, seuls quatre des

14 appels urgents lancés par la CADHP pendant la période considérée ont reçu une réponse officielle des États concernés. Le taux de réponse des États africains aux appels urgents de la Commission est ainsi passé de 31 % en 2018-2019 à 29 % en 2019-2020. De même, la CADHP a sollicité des autorisations pour 10 visites dans des pays, mais trois seulement ont été accordées officiellement. Le CAEDBE a déposé six demandes de ce type et seules deux ont abouti. En outre, pas un seul pays n’a adressé d’invitation permanente à la CADHP ni au CAEDBE s’agissant des visites sur place. Par ailleurs, les États respectaient généralement peu les décisions des organes régionaux, lesquels le déploraient dans leurs rapports d’activité présentés aux organes délibérants de l’Union africaine (UA).

Les réactions négatives et l’hostilité qui se sont exprimées le plus ouvertement pendant la période considérée visaient la CAfDHP, qu’elles menaçaient de faire basculer dans une crise existentielle. En effet, à la suite de jugements rendus par la CAfDHP, trois États parties (Bénin, Côte d’Ivoire et Tanzanie) ont riposté spontanément en retirant aux particuliers et aux organisations non gouvernementales (ONG) la possibilité de saisir directement cette juridiction. Ces retraits ont eu lieu dans un contexte d’hostilité croissante à l’égard des défenseur·e·s des droits humains et de dégradation rapide de la situation des droits humains dans ces trois pays. Il ne reste désormais plus que six États autorisant les particuliers et les ONG à saisir directement la CAfDHP.

Le manque d’engagement des États à l’égard du système régional de protection des droits humains se manifestait également dans bien d’autres aspects, y compris sur le plan budgétaire. Collectivement, les États membres de l’UA ont continué à priver les organes régionaux des ressources nécessaires à leur fonctionnement. Deux de ces organes, la CAfDHP et la CADHP, ont vu leur budget réduit, drastiquement pour cette dernière (14 % de moins). Il est plus préoccupant encore de constater qu’aucun financement n’a été alloué aux activités de programme de la CADHP. En effet, l’intégralité du budget de cet organe était réservée aux dépenses de fonctionnement et aux frais récurrents. Le CAEDBE, à l’inverse, a vu son budget augmenter de 121 % en 2020, ce qui représentait une hausse sans précédent. C’était la première fois depuis sa création que son budget passait la barre du million de dollars.

Par ailleurs, le processus qui a abouti à l’élection de quatre membres de la CADHP a mis en lumière un problème persistant : les candidats n’étaient pas suffisamment nombreux pour que l’élection soit significative, authentique, concurrentielle et fondée sur le mérite. Ce manque d’intérêt apparent des États s’agissant de nommer des candidats pour l’élection à la CADHP n’était pas un cas isolé. Le nombre de nominations en vue des élections au sein des trois organes régionaux a presque toujours été excessivement faible. De plus, les processus de nomination nationaux manquent souvent d’ouverture et de transparence. Ils se sont toujours déroulés sous le sceau du secret et se fondent rarement sur le mérite.

La progression négligeable du taux de ratification des principaux traités régionaux relatifs aux droits humains était également un indicateur de l’absence d’engagement des États. Seules cinq nouvelles ratifications

– chiffre dérisoire – ont été enregistrées pendant la période examinée et 177 étaient encore nécessaires pour que tous les États membres de l’UA aient ratifié ces textes. À la fin de la période considérée, le Protocole à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples relatif aux droits des personnes handicapées en Afrique n’avait pas encore été ratifié par un seul État membre de l’UA, deux ans après son adoption. De même, près de cinq ans après l’adoption du Protocole à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples relatif aux droits des personnes âgées, en janvier 2016, seuls deux pays l’avaient ratifié.

Les organes régionaux de protection des droits humains n’ont pas été confrontés qu’au manque d’engagement et de soutien des États. Ils ont aussi subi les effets perturbateurs de la pandémie de COVID-19 dans la deuxième partie de la période examinée (janvier-juin 2020). À l’instar d’autres organes régionaux ou mondiaux de surveillance des traités relatifs aux droits humains, la CADHP, le CAEDBE et la CAfDHP ont été contraints d’écourter, de reporter, d’annuler ou de réduire la plupart de leurs activités opérationnelles. Ils sont finalement parvenus à rebondir, en s’appuyant sur des plateformes en ligne pour mener leurs activités et en prenant une série d’autres mesures pour atténuer les perturbations.

Les organes régionaux se sont montrés à la hauteur de la situation en établissant des normes pertinentes relatives aux droits humains dans le contexte de la lutte contre la pandémie. En Afrique, comme ailleurs, les pouvoirs publics ont pris diverses mesures pour tenter de gérer la pandémie, qui ont presque toutes entraîné le recours à une force excessive, des arrestations ou des détentions arbitraires, un resserrement disproportionné de l’espace civique et un déni généralisé du droit d’asile. Dans ce contexte, la CADHP a été le premier organe de surveillance d’un traité relatif aux droits humains dans le monde à publier une déclaration sur la pandémie de COVID-19 et les droits humains, le 28 février 2020. Tout au long de la période examinée, elle a continué à donner des lignes directrices sur les points d’intersection entre la pandémie et différents droits ou questions, sur les conséquences de la pandémie pour différents groupes et sur les mesures que les États devaient prendre dans l’optique des droits humains. De même, le CAEDBE a publié une note d’orientation sur la protection des enfants pendant la pandémie.

Si l’on ne tient pas compte des facteurs extérieurs, les organes régionaux ont quelque peu progressé et innové dans leurs méthodes de travail, ce qui contrastait nettement avec la stagnation, voire la régression, constatée dans certains domaines. Le processus de prise de décisions relatives aux communications et aux affaires, par exemple, a peu évolué globalement entre 2018-2019 et 2019-2020. Le nombre d’affaires clôturées demeurait faible, tandis que le nombre d’affaires pendantes était toujours élevé.

La CADHP a reçu 17 nouvelles communications et en a clôturé 63 qui figuraient à son rôle. Le nombre de décisions rendues au fond est passé de trois à quatre. Le nombre d’affaires pendantes devant la CADHP à la fin de la période considérée s’élevait à 211, contre 240 à la fin de la période examinée précédemment. Le CAEDBE était encore considérablement sous-utilisé. En effet, il n’a reçu qu’une nouvelle communication, ce qui portait à 12 le nombre total de communications reçues depuis sa création. En dépit du faible nombre d’affaires inscrites à son rôle, il n’a rendu aucune décision pendant la période considérée. Trois communications étaient en cours d’examen à la fin de cette période.

La CAfDHP a rendu 46 décisions. Le nombre de jugements au fond a légèrement baissé, passant de 18 en 2018-2019 à 11 en 2019-2020. La Tanzanie était l’État le plus souvent concerné, en qualité de défendeur, par les jugements au fond (81 %) et la plupart de ces affaires avaient trait au droit à un procès équitable.

Pour la première fois, la CAfDHP s’est penchée sur la question de la peine de mort ; elle a statué que les lois prévoyant une condamnation à mort automatique bafouaient le droit à la vie inscrit dans la Charte africaine. Elle a rendu également un autre jugement historique sur le droit à une nationalité, estimant qu’il s’agissait d’un aspect fondamental du droit à la dignité, bien qu’il ne figure pas expressément dans la Charte africaine.

Le nombre de rapports d’États parties examinés était inhabituellement bas, notamment à cause des perturbations causées par la pandémie de COVID -19 et du report des sessions prévues. La CADHP s’est penchée sur deux rapports (Tchad et Zimbabwe) mais le CAEDBE n’en a étudié qu’un (Mauritanie). La CADHP a adopté quatre ensembles d’observations finales au cours de la période visée. L’analyse d’Amnesty International a montré que l’adoption de ces observations avait demandé un temps excessivement long, à savoir 16,25 mois en moyenne. Ces retards ont pour effet, au bout du compte, de fausser le cycle d’établissement de rapports et risquent d’encourager les États parties à ne pas respecter les calendriers établis.

Le nombre d’appels urgents émis par la CADHP a chuté de 83 %, passant de 83 en 2018-2019 à 14 en 2019-2020. La CAfDHP a examiné 16 demandes de mesures provisoires et 68 % de ces demandes concernaient le Bénin. S’agissant des visites dans des pays, la CADHP en a effectué six, soit une de plus qu’en 2018-2019. Le CAEDBE a réalisé deux missions de suivi afin d’évaluer l’application de ses observations finales et la CAfDHP a effectué deux visites de sensibilisation en vue d’encourager la ratification du Protocole la concernant.

Les organes régionaux de protection des droits humains ont entrepris d’améliorer leurs méthodes de travail et leur efficience. La CADHP a adopté un nouveau règlement intérieur visant à simplifier l’examen des communications et à réduire le temps nécessaire, suscitant ainsi l’espoir que les plaintes soient traitées relativement rapidement. Le CAEDBE et la CAfDHP ont adopté chacun un nouveau règlement intérieur, qui a été publié après la période étudiée dans le présent rapport.

Cependant, quelques problèmes subsistaient. En effet, certaines dispositions du nouveau règlement intérieur de la CADHP représentaient une régression inquiétante. L’une d’elles, qui concerne la saisine de la CAfDHP, pourrait éliminer toute perspective réelle de voir un jour la CADHP adresser davantage d’affaires à la CAfDHP. Elle a anéanti toutes les attentes légitimes quant au fait que la CADHP puisse ouvrir une véritable voie vers la CAfDHP. En outre, la CADHP a continué à ne pas rendre publics tous ses documents de procédure, tels que les procédures pour l’adoption des résolutions et les directives sur le déroulement des missions de promotion et de protection.

Ce rapport présente plusieurs recommandations à l’intention des organes régionaux de protection des droits humains et des États membres. Tout d’abord, Amnesty International appelle la CADHP et la CAfDHP à prendre des mesures immédiates pour réduire le nombre d’affaires qu’elles ont en instance. Il faut également que la CADHP adresse davantage d’affaires à la CAfDHP, adopte rapidement ses observations finales après avoir examiné les rapports d’États parties, surveille assidûment le respect de ses décisions par les États et améliore l’ouverture et la transparence de ses processus et méthodes de travail. Le CAEDBE, quant à lui, doit entreprendre des activités de sensibilisation sur l’ensemble du continent afin d’améliorer sa visibilité et son accessibilité.

En 2021, la Charte africaine, fondement normatif sur lequel repose le système africain de protection des droits humains, fêtera ses 40 ans. Cet anniversaire sera une occasion supplémentaire pour l’UA et ses États membres de réitérer leur attachement au système régional de protection des droits humains. Cependant, les belles paroles devront cette fois céder la place à un engagement sincère en faveur de mesures concrètes destinées à protéger les droits humains et le système régional. Halte aux grands discours et place à l’action ! Il faut que les États ratifient tous les principaux traités régionaux relatifs aux droits humains auxquels ils ne sont pas encore parties, instaurent des processus nationaux de nomination des membres des organes régionaux qui soient ouverts, transparents, impartiaux et fondés sur le mérite, s’abstiennent de saper l’autonomie et l’indépendance des organes régionaux, et souscrivent sans réserve à toutes les décisions des organes régionaux et les appliquent pleinement.

RECOMMANDATIONS

• L’INTENTION DES ORGANES ET MÉCANISMES RÉGIONAUX DE PROTECTION DES DROITS HUMAINS EN AFRIQUE

COMMISSION AFRICAINE DES DROITS DE L’HOMME ET DES PEUPLES

• Outre l’application de la nouvelle procédure simplifiée de réception des communications et de présentation des arguments, élaborer un plan de réduction du nombre de dossiers en instance, qu’il conviendra de faire connaître à tous les intéressés, y compris au grand public. Ce plan devra mettre l’accent sur le droit des personnes de voir leur affaire examinée dans un délai raisonnable et, par conséquent, sur la prise de décision rapide concernant les communications et le strict respect des délais.

• Adopter et publier des observations finales dès que le rapport d’un État partie a été examiné.

• Prendre des mesures volontaristes en vue d’adresser davantage d’affaires à la CAfDHP, en commençant par élargir les cas dans lesquels la CADHP est susceptible de le faire en vertu de son règlement intérieur de 2020 et établir une liste de critères permettant de choisir les affaires à adresser à la CAfDHP.

• Publier et diffuser toutes les procédures encadrant ses activités, y compris les procédures relatives à l’adoption des résolutions, les directives sur le déroulement des missions de promotion et de protection et les lignes directrices internes sur l’organisation de tables rondes lors de ses séances publiques.

• Rationaliser ses multiples directives concernant l’établissement de rapports par les États et les fusionner en un ensemble unique et exhaustif, qu’elle mettra à jour en temps utile, le cas échéant.

• Définir un calendrier accessible au public indiquant à quelle date chaque État partie doit rendre son rapport. Si un tel calendrier existe déjà, il convient de le mettre à la disposition du public sur le site Internet de la CADHP. Celle-ci doit ensuite appeler instamment les États parties à présenter leurs rapports périodiques conformément à ce calendrier.

• Publier sa stratégie visant à résorber le retard pris par le processus d’adoption du projet de protocole sur l’abolition de la peine de mort en Afrique et collaborer efficacement avec tous les organes pertinents de l’UA de sorte que ce projet soit adopté avec succès.

COMITÉ AFRICAIN D’EXPERTS SUR LES DROITS ET LE BIEN-ÊTRE DE L’ENFANT

• Continuer à mener des activités de sensibilisation sur tout le continent afin de faire connaître davantage sa procédure relative aux communications et d’encourager le recours à cette procédure lorsque des enfants voient leurs droits bafoués.

COUR AFRICAINE DES DROITS DE L’HOMME ET DES PEUPLES

• Prendre des mesures immédiates et urgentes pour limiter le nombre d’affaires pendantes, en commençant par élaborer un plan de réduction du volume d’affaires en instance, qu’il conviendra de faire connaître à tous les intéressés, y compris au grand public. Ce plan devra mettre l’accent sur le droit des personnes de voir leur affaire examinée dans un délai raisonnable et, par conséquent, sur la prise de décision rapide concernant les communications et le strict respect des délais par les parties, en particulier les États.

• Continuer d’exhorter les États membres de l’UA qui ne l’ont pas encore fait à ratifier le Protocole relatif à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples portant création d’une cour africaine des droits de l’homme et des peuples et/ou à faire la déclaration qui permet aux particuliers et aux ONG de saisir directement la Cour.

CONSEIL EXÉCUTIF

• Faire en sorte que les élections des membres des organes régionaux soient ouvertes, transparentes, impartiales et fondées sur le mérite.

• Permettre à la CADHP et au CAEDBE de recruter les membres de leur personnel en toute autonomie.

• Honorer son engagement de veiller à ce que les organes régionaux de surveillance des traités relatifs aux droits humains soient suffisamment dotés, en ressources financières et en personnel.

• Contrôler de manière approfondie, à chaque session ordinaire, si les États membres respectent leurs obligations en matière d’établissement de rapports en vertu des traités régionaux relatifs aux droits humains, ainsi que les décisions, recommandations et jugements des organes régionaux.

PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DE L’UNION AFRICAINE

• Créer, de toute urgence et en application de la décision EX.CL/1044(XXXIV) rendue par le Conseil exécutif de l’UA en février 2019, un groupe d’appui pour la Gambie qui sera chargé d’aider ce pays à mobiliser les fonds nécessaires à la construction du siège de la CADHP.

• Rendre opérationnelle, de toute urgence, l’équipe spéciale chargée, au titre de la décision EX.CL/Dec.994(XXXII) rendue par le Conseil exécutif de l’UA en janvier 2018, de mettre la dernière main aux plans du siège permanent de la CADHP et de veiller à ce que la construction se déroule dans les meilleurs délais.

• Approuver la recommandation tendant à ce que la CADHP puisse recruter son personnel en toute autonomie et souscrire à l’idée d’accorder la même autonomie au CAEDBE.

• Faire en sorte que le processus de réforme institutionnelle de l’UA renforce et garantisse l’indépendance, l’autonomie, l’efficience et l’efficacité des organes régionaux de surveillance des traités relatifs aux droits humains.

COMITÉ TECHNIQUE SPÉCIALISÉ SUR LA JUSTICE ET LES AFFAIRES JURIDIQUES

• Accorder la priorité à l’examen du projet de cadre pour le suivi de l’application des jugements et autres décisions de la CAfDHP et la communication d’informations à ce sujet et veiller à ce que l’esprit et la lettre des articles 29 et 31 du Protocole portant création de la Cour africaine soient respectés lors de cet examen.

• L’INTENTION DE L’UNION AFRICAINE ET DE SES ÉTATS MEMBRES

• Ratifier tous les principaux traités régionaux relatifs aux droits humains de sorte qu’ils soient appliqués universellement sur le continent.

• Instaurer des processus nationaux de nomination et de sélection des membres des organes régionaux qui soient ouverts, transparents, impartiaux et fondés sur le mérite. Les processus de nomination doivent être annoncés auprès d’un vaste public de sorte que toutes les personnes qui possèdent les qualifications requises puissent présenter leur candidature.

• Encourager activement une large participation, y compris celle de la société civile, aux processus nationaux de nomination et de sélection des membres des organes régionaux. Il convient également de publier la liste des candidats, leur curriculum vitæ, les critères de sélection, ainsi que les résultats du processus de nomination.

• Adresser une invitation permanente à la CADHP et au CAEDBE pour les visites dans les pays.

• Réagir rapidement aux appels urgents lancés par la CADHP et le CAEDBE et s’y conformer pleinement.

• Réagir rapidement aux mesures provisoires prises par les organes régionaux de protection des droits humains et s’y conformer pleinement.

• Se conformer pleinement aux décisions rendues par les organes régionaux à l’issue de l’examen de plaintes et soumettre des rapports sur l’application de ces décisions dans les délais prévus.

• États membres qui ont ratifié le Protocole portant création de la Cour africaine mais n’ont pas encore fait de déclaration autorisant les particuliers et les ONG à saisir directement la CAfDHP : le faire de toute urgence.

• États membres ayant retiré la déclaration qu’ils avaient faite en vertu de l’article 34(6) du Protocole, plus particulièrement le Bénin, la Côte d’Ivoire, le Rwanda et la Tanzanie : reconsidérer leur décision et rétablir la déclaration.

• Abolir la peine de mort pour toutes les infractions ; dans les pays non abolitionnistes, instaurer un moratoire sur les exécutions en vue de l’abolition totale de la peine capitale et commuer sans délai toutes les peines de mort en peines d’emprisonnement.

ORIGINAL ARTICLE FROM AMNESTY INTERNATIONAL